Kronikk: Fem år med Nav:

Mer samordning – og nye utfordringer

Anne Lise Fimreite

SPESIALISERING: Ideen om en streng generalistmodell i Nav er etter hvert forlatt, skriver Anne Lise Fimreite (bildet) og Jacob Aars i denne kronikken. Foto: UiB

Ideen om en streng generalistmodell i Nav er etter hvert forlatt, konstaterer forskerne Anne Lise Fimreite og Jacob Aars.

 Det tydeligste uttrykket for Nav-reformens samordningsambisjoner finner vi i de lokale Nav-kontorene, der statlige og kommunale tjenester og ytelser integreres. De lokale Nav-kontorene er derfor et godt utgangspunkt når samordningen i Nav skal studeres.

I Nav-reformen reorganiseres gamle kompetanseforhold samtidig som virkemidler samles i en førstelinjetjeneste. Samordning er derfor et nøkkelbegrep, og ett av hovedinntakene i evalueringen av reformen.

Et lovpålagt samarbeid

Nav-reformen, vedtatt av Stortinget våren 2005, regnes som en av de største samordningsreformer i norsk forvaltning noensinne. Trygdetaten og Aetat ble slått sammen til Arbeids- og velferdsetaten (Nav) fra 01.06.2006.

I perioden fra høsten 2006 til våren 2011 er det etablert Nav-kontor i alle norske kommuner. Det lokale Nav-kontoret er organisert som et lovpålagt samarbeid mellom stat og kommune.Ved dette kontoret er (minimum) den økonomiske delen av kommunens sosialtjeneste samt kvalifiseringsprogrammet integrert med statlige tjenester og ytelser knyttet til trygd og arbeidsmarkedspolitikk.
 
Reformen bringer sammen tidligere adskilte etater og tjenesteområder innenfor arbeids- og velferdsfeltet.
 
Stortingets mål for Nav er ambisiøse: Nav skal føre flere nordmenn fra passivt trygdemottak til arbeid, sette brukernes behov i sentrum, levere mer helhetlige velferdstjenester og bidra til en mer effektiv velferdsforvaltning.
 

Stortingets tro på organisering

Nav-reformen er en forvaltningsreform. I utgangspunktet er det personell, prosedyrer og prosesser som er reformens viktigste innsatsfaktorer for å nå målene. Endringene i tiltaks- og virkemiddelapparatet på velferdsfeltet er del av andre reformer, som prinsipielt kun representerer en samtidighet med Nav-reformen.

At Nav-reformen er en forvaltningsreform, innebærer en tro på betydningen av organiseringfra Stortingets side. Nasjonalforsamlingens ønske var å nå reformens målsetninger gjennom organisatorisk endring. Nav-reformen er således en strukturreform som kom før, og som formelt er uavhengig av, innholdsreformer på politikkfeltene som reorganiseres.
 
Dette står i kontrast til den mer vanlige formelen for samfunnsstyring, hvor nye mål først leder til ny lovgivning og nye virkemidler, deretter til en iverksetting gjennom nye eller reformerte organisasjoner.
 

Lokal organisasjonsform har betydning

Evalueringen av Nav-reformen har for det første sett på hvordan vertikal samordning mellom sentralt og lokalt nivå kommer til uttrykk ved de lokale Nav-kontorene. Fokus er forholdet mellom sentrale beslutninger og lokale praksiser.

Intensjonen er å gi lokalkontorene en relativ autonomi i forhold til overordnet styring, slik at kontorene kan tilpasses lokale forhold. Overordnet nivå har likevel, gjennom resultatmål og styringssignal gitt føringer som har hatt konsekvenser for lokalkontorenes valg.
 
Evalueringen avdekker at organisasjonsutformingen ved det lokale kontoret, men også ledelsesgrep knyttet til denne, har hatt betydning for hvordan styringssignal og mål tilpasses og oppgaver løses, og dermed sannsynligvis også for kontorets evne til å nå reformens målsetninger.
 

Betydelig variasjon i valg av tjenester

En annen viktig side av samordningen lokalt, som evalueringen har lagt vekt på, er knyttet til integrering av ulike tjenester og tjenestetyper. To elementer har vært viktig her. Horisontal samordning lokalt var for det første tenkt ivaretatt gjennom den oppgaveportefølje det lokale kontoret har. Ved å henvende seg til Nav-kontoret var ideen at brukerne skulle få tilgang til et bredt spekter av tjenester, som tidligere var lagt til ulike etater.

Evalueringen har avdekket betydelig variasjon i hvilke tjenester kommuner legger innunder det lokale Nav. Kun et fåtall kommuner har valgt bare å innlemme lovens minimum. Over halvparten har inkludert tre eller fire tjenester i tillegg, en kommune hele åtte.
 
Den utstrakte horisontale samordningen mellom tjenesteområder ved de lokale kontorene som dette åpner for, er møtt med kritikk om risiko for å få for stor spredning. Det er blitt uttrykt uro for at dette skal bidra til fragmentering heller enn integrasjon. Noe av denne uroen er imøtegått i evalueringen av Nav-reformen. Norske rådmenn og ordførere avviser i stor grad at reformen har ført til nye samordningsutfordringer i forhold til andre kommunale tjenester.
 
Det finnes dessuten en viss støtte for å hevde at omfanget av tjenester ved det lokale Nav-kontoret har betydning for brukernes tilfredshet. Tendensen er i tråd med reformens intensjon: Jo flere tjenester som samordnes ved det lokale kontoret, jo mer fornøyd rapporterer brukerne at de er med Nav.
 

Forblitt lojale mot ideen

Horisontal samordning var også tenkt bedret ved at alle ansatte i stor grad skulle kunne utføre alle typer tjenester og oppgaver kontoret leverer. En slik modell ble i forbindelse med planleggingen av Nav omtalt som generalistmodellen. I iverksettingen av Nav har dette vist seg å være utfordrende for de ansatte.
 
Å samordne de opprinnelige etatenes yrkesroller, samtidig som de lokale kontorene skulle etableres, har vært en formidabel oppgave. En grunn til dette har vært det forhold at det for en yrkesgruppe som har deler av sin identitet knyttet til en bestemt profesjonsutdannelse, kan ha blitt tolket som en trussel at andre ansatte ved samme kontor, skal kunne utføre de samme oppgavene. Egen kompetanse oppfattes raskt å bli oversett i en slik generalistrolle.
 
Ideen om en streng generalistmodell er etter hvert forlatt. Mange steder har det funnet sted en moderering i retning en eller annen form for respesialisering eller også nyspesialisering av kompetanse.
 
Det er dog verdt å vie oppmerksomhet til det forhold at de ansatte i betydelig grad har forblitt lojale til ideen om «en-dør-til-velferdsstatens-tjenester». Denne lojaliteten har sannsynligvis mye å si for samordningen lokalt. 70 prosent av rådmenn og ordførere karakteriserer da også samarbeidet mellom stat og kommune som godt ved eget Nav-kontor. 
 

Har skapt nye utfordringer

Data fra evalueringen av Nav-reformen presentert her, kan tolkes som en stegvis bevegelse mot mer integrasjon – både vertikalt og horisontalt – mellom de samordnede etatene på lokalt plan.
 
At bevegelsen er stegvis, kan forklares med et annet forhold evalueringen avdekker, nemlig at endring fra høy grad av spesialisering på arbeids- og velferdsfeltet til høy grad av samordning, har skapt nye utfordringer. Eksempler på slike utfordringer knyttet til det vi har diskutert her, er endrete samordningskanaler mellom nivåene, endring i yrkesroller og variasjon i sammensetningen av tjenesteporteføljen mellom lokalkontorene.
 
Selv om vi ser en utvikling som kan tolkes i retning av mer samordning innenfor Nav-feltet lokalt, må disse utfordringene fremdeles håndteres om reformens målsetninger skal nås.
 
Dette innebærer fortsatt fokus på Nav-reformen, både når det gjelder politisk oppmerksomhet og tilførsel av ressurser.
 
Av Anne Lise Fimreite, professor ved Uni Rokkansenteret og leder for Nav-evalueringen; Jacob Aars, forsker ved Uni Rokkansenteret
 
Denne kronikken sto på trykk i Velferd 7-2011
Developed by Aplia - Powered by eZ PublishInformasjonskapsler